नेपालमा निजामति सेवाको इतिहास र पछिल्लो समावेसी चरित्र

ढुनबहादुर बुढाथोकी
नेपालमा वि.सं. २००७ भन्दा पूर्व निजामति सेवाको गठन भएको थिएन् । तथापि, कुनै न कुनै रुपमा प्रशासन सञ्चालन भइरहेको थियो । किराँत कालको थुम प्रशासन स्थानीय भलादमी ‘पंच’हरूद्वारा सञ्चालन गरिन्थ्यो । लिच्छवी कालमा संघीय ढाँचाको तीन तहको प्रशासन प्रयोगमा ल्याईएको थियो । राजा (भट्टारक महाराज)को नेतृत्वको केन्द्रीय प्रशासन, केन्द्रबाट नियुक्त ‘सामन्त’को नेतृत्वमा प्रादेशिक प्रशासन र ‘पंच’हरूको नेतृत्वमा ग्राम प्रशासन चल्दथ्यो । शाह कालको प्रारम्भमा ‘थर घर’ प्रशासन प्रचलनमा ल्याइएको थियो ।  उक्त  प्रशासनको मुल अभिष्ट एकीकरणमा सहयोग पुर्याउनु थियो जहाँ छ वटा थरहरू (छत्र)लाई उच्च पदहरूमा प्राथमिकताका साथ चयन गरिन्थ्यो । उक्त प्रथा वि.सं. १९०७ सम्म कायम रहेको पाइन्छ । राणाकालीन प्रशासन वस्तुतः केन्द्रीकृत थियो । त्यसताका मुलुकको प्रशासन मुलतः श्री ३ का प्रथम तीन भाईबाट सञ्चालित हुन्थ्यो । उक्त समयको प्रशासनमा सैनिक तथा नागरिक प्रशासनको मिश्रित चरित्र पाउन सकिन्छ । 
वि.सं. १८२५–१९०३ को अवधि निजामति सेवा विकासको प्रथम कालखण्ड मानिन्छ । वि.सं. १८२५ भन्दा पूर्व नेपाल स–साना राज्य रजौटाहरूमा विभाजित थियो । तत्कालीन बाइसी–चौबिसी राज्यलाई एकीकरण गर्ने अविभारा पृथ्वीनारायण शाहले  लिएका थिए । राज्य विस्तारको क्रममा अर्याल, पाण्डे, खनाल, पन्त, बोहरा र राना गरी ६ थरका जातिहरूले पृथ्वीनारायण शाहलाई विशेष सहयोग पुर्याएकाले तिनै थरका जातिलाई प्रशासनको मुख्य पद जिम्मेवारी दिइने गरिन्थ्यो । लडाईबाट गाभिएका राज्यहरूलाई स्थानीय प्रशासनमा परिणत गरी जिल्लाको प्रमुख प्रशासकको रुपमा परास्त राजाहरूलाई नियुक्ति गरिन्थ्यो ।  त्यस्ता प्रशासकलाई ‘सुब्बा’को दर्जाले सम्बोधन गरिन्थ्यो ।  

वि.सं. १९०३ मा कोतपर्व मच्चाई जंगबहादुर कुँवरले राजाको अधिकार आफूमा निहीत गरे।  राणा शासनको उदयपछि प्रशासनिक क्षेत्रमा आफूअनुकूल परिवर्तन गर्ने कार्य भयो । मुलतः सिंगो नेपाललाई ३५ जिल्लामा विभाजन गर्ने काम भयो । दैनिक प्रशासन सञ्चालनका लागि सामान्य प्रशासनतर्फ छेडभेल अड्डा, हुलाक अड्डा, मुन्सीखाना र जैशी कोठा गरी ४ वटा निकाय स्थापना गरियो । आर्थिक प्रशासनतर्फ कुमारी चोक अड्डा, कौसीतोषा खाना, टक्सार अड्डा, र दफ्तर खाना खडा गरियो । न्याय प्रशासनतर्फ इलाइची कोठा स्थापना गरियो । सैनिक प्रशासनतर्फ समरजङ्ग कम्पनी र चपरासी अड्डा स्थापना गरियो । सैनिक र निजामति सेवामा खास भिन्नता पाउन सकिदैन्थ्यो । सैनिक कर्मचारीलाई निजामतितर्फको काम  जिम्मा लगाउन सकिन्थ्यो । प्रशासनमा वार्षिक पजनीको चलन विद्यमान थियो । मन नपरेका भारदार एवं अन्य कर्मचारी त्यसै समय पदमुक्त हुन्थे । कर्मचारीलाई तलबको रूपमा जिन्सी तथा जग्गासमेत दिइन्थ्यो । जग्गा प्राप्त गर्ने कर्मचारीले राजश्व उठाउनु पर्दथ्यो ।   

वि.सं. १९०३–२००७ अवधि निजामित सेवा बिकासको दोस्रो कालखण्ड मानिन्छ ।  वि.सं.१९०३ मा जङ्गबहादुर राणाबाट आयोजित कोतपर्वले उनलाई नेपालको प्रधानमन्त्री बनाएको थियो ।  श्री ५ महाराजाधिराजको सम्पूर्ण अधिकार प्रधानमन्त्रीले प्रयोग गर्न पाउने गरी निर्णय गराइएको  थियो । राणा प्रधानमन्त्री आफुलाई श्री ३ महाराज घोषण गर्न पछि परेनन । सम्पूर्ण प्रशासन हातमा लिई जहानियाँ शासन प्रारम्भ गरियो । श्री ३ जङ्गबहादुरले मुलुकलाई पूर्व, पश्चिम, उत्तर र दक्षिण गरी चार खण्डमा विभाजन गरी चारजना कमाण्डिङ जनरल नियुक्त गरे । ती जनरलहरूलाई निजामती र सैनिक दुवै अधिकार सुम्पियो । महत्वपूर्ण पक्ष भनेका प्रशासन सञ्चालन गर्न  सर्वप्रथममा जंग बहादुरले वि.सं.१९१० मा मुलुकी ऐन तर्जुमा गरि कायान्वयनमा ल्याए ।  बस्तुतः राणाकाल  प्रशाीन प्रसनमा राण परिवारकै हालिमुहाली थियो । मुख्य पदहरूमा  श्री ३ महाराजका परिवार  तथा नातागोता आजिबनभरका लागि स्थाई जस्तै हुन्थे । 

सर्वसाधारणलाई ‘वडाकाजी’भन्दा माथिल्लो पदमा जागिर खान अनुमति थिएन ।  निजामती र जङ्गी शासनमा मुलतः कुनै भिन्नता नै थिएन् । राजश्व वापत उठेको रकम प्रधानमन्त्रीको निजी ढुकुटीमा संकलन हुन्थ्यो । राजश्व हिनामिना गरेमा सात पुस्तासम्मलाई दण्ड भोग्नु पर्दथ्यो । विकास निर्माणको नाममा निजी महल खडा गरिएको थियो । पजनी प्रथालाई निकै मलजल गरिएको थियो । चाकडी प्रथा त्यस ताकाको मुल चरित्र नै थियो । कार्यालय समय अघिपछि पनि कर्मचारी हाकिमको निजी निवासमा उपस्थित भई सेवा प्रवाह गर्नु पर्दथ्यो । बार्षिक बजेट तर्जुमा गर्नुुपर्छ भन्ने सोच बसेकै थिएन । न्याय सम्पादन गर्न कुनै न्यायलय स्थापना गरिएको थिएन । बरु विशेष देश दौडाहामार्फत स्थानीयवासीलाई तजबिजको आधारमा न्याय दिइन्थ्यो ।   

वि.सं. २००७–२०१७ अबधि निजामित सेवा विकासको तेस्रो कालखण्ड मानिन्छ । तत्कालीन राजा त्रिभुवनले वि.स. २००७ साल फागुन ७ गते अन्तरिम शासन विधान, २००७ को घोषणामा  गरेका थिए । जसमा कार्यकारिणी अधिकार श्री ५ र मन्त्रिमण्डलमा निहीत गरियो । न्याय, प्रबन्ध, आर्थिक कार्यप्रणाली, पब्लिक सर्भिस कमिसनको व्यवस्था गरिने उल्लेख भयो । तत्अनुरुप वि.स. २००८ मा सर्वप्रथम कर्मचारी भर्ना सम्बन्धी प्रयोजनका लागि पब्लिक सर्भिस कमिशनको स्थापना भयो ।  प्रजातन्त्रको अभ्युदयसँगै प्रशासनयन्त्र सुदृढ गर्न भारतसँग सल्लाहकारको सहयोग माग गरियो । सोहीअनुरूप वि.सं. २००९ मा एनएम. बुचको अध्यक्षतामा प्रशासन सुधार समिति गठन भयो जसले निजामति र जङ्गी शासन एउटै व्यक्तिबाट सञ्चालन गर्नुहुने, कर्मचारीको छनोट लोकसेवा आयोगमार्फत हुनुपर्ने, कर्मचारीहरूलाई विषयगत प्रशिक्षण दिइनुपर्ने,  सचिवालयको काम सञ्चालनका लागि सचिव पदसमेत भारतबाट ल्याई पूर्ति गरिनुपर्ने सिफारिश गरेको थियो । 

निजामति सेवा ऐन नियमको अभावमा निजामति सेवा सञ्चालन असम्भव प्रायः देखिएकोले तत्कालीन प्रधानमन्त्री टङ्कप्रसाद आचार्यको पहलकदमीमा प्रशासनिक पुनर्गठन आयोग निर्माण गरियो । उक्त आयोगले निजामति सेवा ऐन, २०१३ र निजामती सेवा नियमावली, २०१३ तर्जुमा गर्यो । ऐनमा निजामति सेवाको गठन, नियुक्ति, सेवाको अवधि, दर्जा घटाउने वा मनमानी बर्खासीबाट निजामति कर्मचारीको बचाउ, भर्ना र सेवाको सर्त, सरुवा  तथा बढुवाको प्रावधान उल्लेख थियो । सोअनुरुप तत्काल कार्यरत कर्मचारीहरूको योग्यता परीक्षण गर्न दुई वटा छनौट समिति गठन गरिएका थिए । तर समितिले परीक्षाफल प्रकाशित गर्नासाथ टंकप्रसाद आचार्य प्द्यमुक्त भए । पञ्चायती व्यवस्था लागू भएपछि लोकसेवा आयोगलाई निलम्बन गरी प्रशासनिक पुनर्गठन गरिएको थियो । प्रशासनिक पुनर्गठन तीन चरणमा गरिएको थियो । प्रथम चरणमा केन्द्रीय प्रशासन, त्यसपछि जिल्ला प्रशासन र अन्त्यमा भ्याली प्रशासनमा व्यापक खोसुवा र हेरफेर गरियो । पञ्चायत व्यवस्थाको प्रारम्भ पश्चात् निजामति सेवा ऐन, २०१३ मा संशोधन गरियो र निजामति सेवा नियमावली, २०१३ खारेज भई निजामति सेवा नियमावली २०२१ निर्माण गरियो । 

वि.सं. २०१७–२०४६ अबधि निजामति सेवा विकासको चौथो कालखण्ड मानिन्छ । वि.सं. २०१७ को राजनीतिक परिवर्तनपछि राष्ट्रिय योजना परिषद्को गठन गरियो । विशेष अधिकार सम्पन्न दौडाहा दलको व्यवस्था गरियो । वि. सं. २०१८ बैशाख १ गतेदेखि नेपाल अधिराज्यलाई १४ अञ्चल र ७५ जिल्लामा विभाजित गरियो । वि.सं. २०१८ मा अञ्चलाधीश र वि.सं. २०२२ मा जिल्लामा प्रमुख जिल्ला अधिकारीद्वारा स्थानीय प्रशासन सञ्चालन गर्ने व्यवस्था मिलाइयो । निजामति सेवामा देखिएका कमी, त्रुटी हटाउन वि.सं. २०२५ साल बैशाख १ गते बेदानन्द झाको अध्यक्षतामा प्रशासन सुधार आयोग गठन गरियो । यसैगरी, २०३२ सालमा डा. भेषबहादुर थापाको अध्यक्षतामा अर्को प्रशासन सुधार आयोग गठन गरियो । यी आयोगले दिएका सुझाव अनुरूप निजामति सेवामा धेरैथोरै परिवर्तन आएको थियो । वि.सं. २०२८ मा स्थानीय प्रशासन अध्यादेश जारी गरियो जसअनुसार विगतदेखि प्रमुख जिल्ला अधिकारीले निर्वाह गर्दै आएको जिल्ला पञ्चायतका सदस्य–सचिवको कार्यभार निजबाट अलग गरी पञ्चायत विकास अधिकारीलाई सुम्पियो । यही क्रममा वि.सं. २०३१ मा जिल्ला प्रशासन योजना लागू गरी प्रमुख जिल्ला अधिकारीलाई जिल्लाको शान्ति सुरक्षाको कार्यभार सुम्पियो । स्थानीय विकास अधिकारीलाई जिल्ला विकास समितिको सदस्य सचिव बनाई जिल्लाको विकास निर्माण तर्जुमा तथा कार्यान्वयन गर्ने जिम्मा दिइयो । 

वि.सं. २०४६–२०६३ अवधि निजामति सेवा विकासको पाँचौ कालखण्ड मानिन्छ । वि.सं.  २०४६ सालको आन्दोलनपश्चात् पुनः बहुदलीय शासन–व्यवस्था कायम भयो । यस क्रममा नयाँ संविधानको निर्माण गरिएकोले पञ्चायतकालमा तर्जुमा गरिएका थुप्रै ऐन–नियम पनि संशोधन एंव परिमार्जन गरिए । प्रशासनलाई प्रभावकारी र जनमुखी तुल्याउन नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा १२४ ले दिएको अधिकार प्रयोग गरी निजामती सेवा ऐन, २०४९ र निजामती सेवा नियमावली, २०५० निर्माण गरी कार्यान्वयनमा ल्याईयो । प्रशासनमा समसामयिक सुधार गर्न प्रधानमन्त्रीकै अध्यक्षतामा उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोग, २०४८ गठन गरियो । सहायकस्तरका कर्मचारीहरूलाई आप्mनो पेशागत हक–हितको संरक्षणका लागि निजामति सेवा ऐनमै कर्मचारी युनियनको व्यवस्था गरियो । यसैगरी प्रशासनमा अनिवार्य अवकाशको लागि कर्मचारीको उमेर हद ६० बाट घटाई ५८ कायम गरियो ।

तथापि, छिटोछिटो सरकारको परिवर्तन, कर्मचारीहरू राजनीतिक आस्था अनुरूप विभिन्न संघ, संगठनमा आवद्ध हुने प्रवृत्तिलाई प्रश्रय, पूर्वानुमान गर्न नसकिने सरुवा र बढुवा प्रणाली, अपारदर्शी र अवैज्ञानिक कार्यसम्पादन मूल्याङ्कन प्रणाली जस्ता दोषका कारणहरूले एकातर्फ कर्मचारी वर्गमा नैराश्यता, असन्तोष र आक्रोश बढनुको कर्मचारी र जनताबीचको दूरी झन्झन् बढ्दै गयो । राजनीतिक इसारा अनुरूप कामकाज गर्नुपर्ने, अपर्याप्त सुविधा र कामको उचित मूल्याङ्कन नहुने जस्ता कारणहरूबाट कर्मचारीहरू कामप्रति उत्प्रेरित हुन सकेनन । पञ्चायत व्यवस्थाको समाप्तिपछि सरकारले अञ्चलाधीश पद खारेज गरेकोले केन्द्र र जिल्ला प्रशासनलाई समन्वयात्मक ढङ्गले सञ्चालन गर्न सरकारले अध्यादेशमार्फत १८ फागुन २०५७ देखि लागू हुने गरी क्षेत्रीय प्रशासक पद सिर्जना गरी पाँचै विकास क्षेत्रमा क्षेत्रीय प्रशासन कार्यालय स्थापना गर्यो । प्रशासनलाई विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तअनुरूप सञ्चालन गर्न क्षेत्र, अञ्चल, जिल्ला र इलाका तहसम्म आवश्यक देखिएका संगठन स्थापना गरी त्यहाँ काम गर्ने अधिकारीलाई क्रमशः स्वायत्तता प्रदान गर्नु आवश्यक महशुस गरिए पनि सोअनुरुप कार्य हुन सकेन ।

वि.सं. २०६३  पश्चातको अवधि निजामति सेवा विकासको छैठौं कालखण्ड हो ।  वि.सं. २०६२–२०६३ मा सञ्चालित दोश्रो जनआन्दोलनमा निजामती कर्मचारीले समेत प्रत्यक्ष संलग्नता देखिएको थियो । यस आन्दोलनपश्चात् वि.सं. २०६३ जेठ ४ गतेदखि श्री ५ को सरकारको सट्टा नेपाल सरकार लेख्न थालियो । यसैगरी नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ लाई खारेज गरी नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ जारी गरियो । नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को भावना अनुरूप २०६४।४।२३ मा निजामती सेवा (दोश्रो संशोधन) ऐन, २०६४ र मिति २०६४ मंसिर २० मा निजामती सेवा (सातौं संशोधन) नियमावली, २०६४ लागू गरियो । यसै कालमा  परराष्ट्र सेवा छुट्टै गठन गर्नुको साथै निजामति सेवालाई समावेशी तुल्याउन ४५ प्रतिशत पद महिला, आदिवासी÷जनजाति, मधेसी, दलित, अपाङ्ग र पिछडिएका क्षेत्रका लागि छुट्ट्याईएको छ ।

निजामती सेवा ऐन, २०४९ मा निजामती सेवालाई समावेशी बनाउन खुला प्रतियोगिताद्वारा पूर्ती हुने पदमध्ये ४५ प्रतिशत पद छुट्टयाई सो प्रतिशतलाई शतप्रतिशत मानी आरक्षण समुहमा पर्ने उम्मेदवारबीचमा मात्र छुट्टाछुट्टै प्रतिस्पर्धा गराई पदपूर्ती गरिने व्यवस्था गरिएको छ । महिला– ३३ प्रतिशत आदिवासी÷जनजाति– २७ प्रतिशत, मधेसी– २२ प्रतिशत, दलित– नौ प्रतिशत, अपाङ्ग– पाँच प्रतिशत पिछडिएको क्षेत्र – चार प्रतिशत निर्धारण गरिएको छ । प्रहरी नियमावली, सशस्त्र प्रहरी नियमावली, विभिन्न संस्थानका विनियमावलीमा आरक्षणका व्यवस्था गरिएका छ । दफा २४(घ) १ मा कार्यसम्पादन तथा अनुभवको मूल्याङ्कनद्वारा गरिने विशेष बढुवाको प्रावधान राखिएको छ । श्रेणीबिहीन कर्मचारीको स्तर वृद्धि गरी पाँचौं स्तरसम्म कायम गरिने निर्णय गरिएको छ । राजपत्राङ्कित तृतीय श्रेणीसम्मका कर्मचारीलाई ट्रेड युनियनमा सहभागी हुन पाउने व्यवस्था मिलाइएको छ । ऐनको दफा १६ मा निजामति सेवाको स्थायी पदमा नयाँ नियुक्ति गर्दा महिला कर्मचारीको हकमा छ महिना र पुरुष कर्मचारीको हकमा एक वर्षको परीक्षणकालमा रहने व्यवस्था गरिएको छ ।

यसरी पछिल्लो निजामति सेवा ऐन वास्तबमै समाबेसी छ जसको कारण महिला, जनजाति, अपाङ्गता भएका मानिस, दलित, मधेसवासीले राज्यको निजामति सेवा, सार्वजनिक संस्थान, प्रहरी तथा सेनामा पहूँच बृद्धि भएको छ, यो आफैंमा सकारात्ममक हो । तथापि जुन वर्गलाई लक्षित गरि ऐन ल्याइएको हो, सो पक्षले भन्दा त्यस भित्रको हुने खानेले नै ऐनको लाभ उठाईरहँदा नीति निर्माता भने कानमा तेल हालेर सुतेका छन् । अर्कोतर्फ सकारात्मक बिभेदको नाममा समानताको हकलाई भने तिलान्जली दिइएको पनि कतिपयको तर्क छ ।

(लेखक सार्वजनिक प्रशासनमा दर्शनाचार्य गर्दैछन्)